【主持人宏伟】首先请您给我们介绍一下象山探索妥善处置破产企业集体土地使用权的背景？

【孙汉耀】根据原《土地管理法》的规定，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地。只有将集体建设用地征收为国有土地后，该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。这一规定使农民不能分享集体建设用地增值收益，导致农村土地价值无法最大化，农村的土地财产权益无法得到有效保护。在经济发达地区城乡接合部，一些集体建设用地由于乡镇改制、兼并、停办等原因闲置，还有一些集体建设用地违法进入市场，造成资源浪费、管理混乱。2019年《土地管理法》修改时，对集体经营性建设用地入市相关规定作了修改，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换、出租、赠与或者抵押。这一规定是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价、同等入市的二元体制，为集体经营性建设用地入市、推进城乡融合发展扫清了制度障碍。此次法律修改后，2022年11月，中办、国办印发《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》，部署开展国家级农村集体经营性建设用地入市试点工作。2023年3月1日，自然资源部会同相关部门根据中办、国办印发的入市试点意见研究制定了《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，象山被正式列为试点地区。象山结合本地实际情况，开始积极探索妥善处置破产企业集体土地使用权，提高存量集体建设用地的利用效率，促进乡村振兴。

象山新桥镇灵岙村拍卖出让的

农村集体经营性建设用地

【主持人宏伟】象山作为试点，相关探索已取得初步成效，请您给我们介绍下象山在试点中积累的经验做法。

【孙汉耀】具体的探索实践中，象山的经验做法主要有以下几点：一是建立政策支撑体系。成立县级深化农村集体经营性建设用地入市试点工作领导小组，围绕入市主体、入市程序、监管服务等八大试点内容，制定《象山县关于深化农村集体经营性建设用地入市试点的工作方案》，明确农村集体经营性建设用地入市主体、范围、方式、程序规则等，并会同有关部门研究制定价格评估、开发管理、收益分配等配套政策，努力构建起“1+3+N”的入市政策支撑体系。二是全面摸排调研具体情况。象山积极推进“多规合一”实用性村庄规划，合理安排用地规模布局，促进农村一二三产业融合发展。截止目前，全县已编制完成15个试点村庄规划。深入镇村开展意向土地摸底调研，建立“一地一档”，全面掌握入市需求。全县共排查意向入市地块68宗，涉及面积334亩。对符合入市条件的农村集体经营性建设用地入市主体，象山县自然资源规划局主动服务，协助入市主体做好地块入市前期工作。参照国有建设用地出让相关规定，建立了从计划编制、入市申请、方案制定（明确规划条件、产业准入要求等）、公开出让、签订合同、到产权登记一系列操作规程，为入市试点打好基础。三是完善收益分配机制。象山县结合地方实际，探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，同时，明确地块建设要求，加强企业项目投资强度、产值、亩均税收等“硬约束”控制指标管理，提升土地综合利用水平，让农民和集体共享发展成果。目前，象山县明确农村集体经营性建设用地入市收益20%由象山县财政收取，优先用于农业农村事业；80%归村级经济组织所有，除支付原政策处理、土地出让等成本费用外，用于村经济发展。

象山余姚北仑协商土地增值收益调节金会议现场

【主持人宏伟】据了解，象山县新桥镇灵岙村2宗集体经营性建设用地已成功入市，能否请您给我们详细介绍下这两个案例的具体情况？

两宗土地出让全景图

【孙汉耀】2023年3月象山被明确成为入市试点地区后，我们第一时间就展开了相关工作。这期间，新桥镇政府就灵岙村2宗地16.09亩入市工作对接非常积极。具体来说，新桥镇灵岙村这2宗地入市相比较其他地区其他地块更成熟，主要是土地所有权明确，地块属于存量建设用地，同时周边道路等基础设施配套齐全，另外村庄规划已明确该地块用途为商业服务业配套设施，村集体也愿意将该2宗地入市，最后是这两宗地毗邻象山影视城，客流量大，用于建造旅游酒店可以填补象山影视城周边无高档住宿的空白，因此好的项目应运而生。期间，我们与新桥镇政府就这两宗商业地块入市进行了反复沟通确认，对地块开发建设要求征求了住建、生态环境等部门的意见建议，就相关建设指标也远赴杭州淳安、台州三门进行了实地学习借鉴。去年12月22日，两宗地完成成交，成交价格合计669万元，预计建成后年产值不低于300万元。

象山新桥镇灵岙村两宗农村

集体经营性建设用地成交签约现场

【主持人宏伟】请问下一步，还有哪些工作要完善？哪些问题需要解决？

【孙汉耀】通过近1年的入市试点工作，我们积累了一些经验，也发现了一些问题及需要完善的地方。一是存量土地底数少，无法满足用地需求。集体经营性建设用地按来源可分为两类，一类是按照规定可以入市的存量建设用地，另一类是通过土地转用审批得到的增量建设用地。当前，中央政策规定将入市范围限定于符合要求的存量建设用地，但从长远看，存量集体经营性建设用地的来源存在动力缺乏问题。以象山为例，通过属地排摸的入市意向地块资源库，经图形矢量分析发现，这些存量经营性用地大多形状不规则且单宗地块面积小，无法形成适合项目落地的规模型地块；此外，部分存量地块位置偏僻，三通一平等净地成本过高，导致土地性质满足条件但实际入市难。对此，我们建议国家层面督促指导县市编制存量建设用地整治专项规划，将零散的土地集中整合成符合规划的大规模地块，并且安排部分新增集体经营性建设用地指标，为增量农村集体建设用地顺利入市提供相应的支持。

二是村庄土地规划存在滞后性，制约土地利用。土地规划是集体土地开发利用的依据,我国土地规划起步较迟，加之未来发展态势受多重因素影响具有多变性，难以准确预料，村庄土地规划具有一定的滞后性，造成当下集体经营性建设用地入市后土地用途、土地使用限制条件与发展的不适配。对此，建议国家层面将集体经营性建设用地逐步纳入国土空间规划体系中，督促指导县市整合土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，编制“多规合一”的实用性村庄规划，保证农村土地供给可持续性。目前我们象山县通过现场踏勘调研，科学划定村庄建设边界线，研究制定《象山县村庄建设边界线及腾退村布局规划》；积极推进“多规合一”实用性村庄规划，完成《象山县石浦镇沙塘湾村村庄规划》等15个试点村庄规划编制，有力推动农村土地高效开发利用。

三是原村办企业用地供地方式单一，不利于资源盘活利用。90年代末，随着民营经济的崛起，因经营管理理念、工艺水平的落后，村办企业逐渐被市场所淘汰，其中，部分村办企业用地通过出让金补缴手续变成国有土地，转制成为民营企业或个人住宅等，部分村办企业拆除后成为宅基地、村农民会所、居家养老场所用地，剩余村办企业用地维持原状保留，据统计目前象山目前还有已确权登记的以集体使用方式作为使用权类型的工业商业用途的有140宗200亩左右。对此，建议在村庄规划覆盖下，建议国家、省级层面探索村办企业用地从集体使用转为出让的途经，通过补缴土地增值收益以及向政府补缴土地增值收益调节金的方式，盘活沉睡的资源。

结语

象山县资规局将以此次农村集体经营性建设用地入市试点为契机，继续围绕强化国土空间规划约束和用途管制、明确土地用途和用地方式、建立开发利用监管机制、健全土地增值收益分配机制、研究入市与成片土地征收之间的协同机制、探索入市土地用于保障性租赁住房建设、维护市场主体合法权益及尊重农民入市主体地位8方面展开探索研究，形成更多可复制、易推广的象山试点经验，推进城乡融合发展、乡村振兴和共同富裕。